صفحه اقتصاد

نقدي بر لايحه بودجه ۱۳۹۷
لايحه فضايي براي سالي زميني!

 دكتر محمدجواد توكلي

مقدمه

در لايحه بودجه سال1397، بودجه دولت و شركت‎هاي دولتي رقم 1194 هزار ميليارد تومان را ثبت كرده است. همانند روال گذشته در عمل بودجه 814 هزار ميليارد توماني شركت‎هاي دولتي در مجلس بررسي نمي‎شود و عمده تمركز مجلس بر بررسي بودجه عمومي 368 هزار ميليارد توماني دولت(منابع عمومي) است.

هرچند برخي از مشكلات بودجه‎ريزي كشور در گذشته نيز وجود داشته است ولي برخي مشكلات در لايحه بودجه 1397 تشديد شده و يا اقدامي براي اصلاح روندهاي غلط قبلي انجام نشده است. همان‎گونه كه در ادامه بيان مي‎شود، برخي از ريل‎گذاري‎هاي نادرست در سال‎هاي اخير باعث انحرافاتي در بودجه و نظام اقتصادي كشور شده است. به طور نمونه، افزايش ميزان استقراض دولت از مردم براي تامين مخارج خود روندي فزاينده داشته است. همچنين تشديد كسري‎هاي طرح بيمه سلامت باعث شده كه بخشي از منابع بودجه به ناچار بدان تعلق گيرد. مشكل صندوق‎هاي تامين اجتماعي و وابستگي فزاينده آن‎ها به بودجه عمومي دولت نيز مشكلي است كه سال به سال تشديد مي‎شود.

روندهاي هشدار دهنده در لايحه بودجه 1397

لايحه بودجه سال1397 در شرايطي مطرح شد كه اقتصاد كشور از كسادي كسب و كار رنج مي‎برد و فضاي كسب و كار چندان مناسب نيست. در اين لايحه برخي جهت‎گيري‎هاي نادرست قبلي ادامه يافته است. افزايش روند استقراض از آيندگان، تشديد فشار به بخش توليد با افزايش ده درصدي ماليات‎ها، كاهش 18درصدي بودجه عمراني، پيش‎بيني افزايش قيمت حامل‎هاي انرژي و برداشت از منابع صندوق توسعه ملي و بالاخره افزايش حجم نقدينگي از جمله جهت‎گيري‎هاي نادرست مورد اشاره است.

استقراض از آيندگان

در تبصره «5» لايحه بودجه اجازه انتشار 43.5هزار ميليارد تومان اواراق مالي به دولت داده است. دولت همچنين اجازه يافته كه 5هزار ميليارد تومان اوراق به منظور پرداخت اصل و سود اوراق سر رسيد شده در سال1397 منتشر نمايد. استفاده بيش از اندازه از اوراق تعهدزا براي تأمين درآمد در بودجه‎هاي ساليانه باعث شده است كه در سال مالي 1397، علاوه بر 21هزار ميليارد تومان اعتبار لازم براي بازپرداخت اصل اوراق، 7هزار ميليارد تومان نيز جهت پرداخت سود اوراق مالي تخصيص يابد. در صورت عدم كنترل سهم اوراق مالي در تأمين مالي بودجه كشور در سال‎هاي آتي پايداري مالي دولت با چالش‎ مواجه خواهد شد.

برمبناي بند «پ» ماده(1) قانون رفع موانع توليد، دولت مكلف به ارائه جدول بدهي‎هاي خود در لوايح بودجه سنواتي است كه در لايحه بودجه چنين جدولي ارائه نشده است. اين جدول از آن جهت حائز اهميت است كه پايه اجراي ماده(8) قانون برنامه ششم توسعه است كه بر مبناي آن «نسبت بدهي‎هاي دولت به توليد ناخالص داخلي تا سقف 40درصد مجاز دانسته شده است» و كنترل آن زماني امكانپذير است كه اطلاعات مزبور در اختيار مجلس شوراي اسلامي قرار گيرد.

تشديد كسادي با افزايش 10درصدي ماليات‎ها

در لايحه بودجه 1397 ميزان ماليات به 128 هزار ميليارد تومان افزايش يافته كه نسبت به ماليات 116هزار ميلياردتوماني بودجه سال396، ده‎درصد رشد داشته است. اين در حالي است كه فعالان اقتصادي كشور با مشكلات زيادي دست و پنجه نرم مي‎كنند و افزايش بار مالياتي در فضاي كسادي موجود در اقتصاد كشور، صاحبان كسب و كار را با مشكلات بيش‎تري روبه‎رو مي‎سازد. بسياري از دست‎اندركاران فضاي كسب و كار از فشارهاي شديد مالياتي گله دارند و فشار مالياتي جديد را در كنار سيل عظيم واردات و قاچاق كالاهاي خارجي به‎عنوان ضربه‎اي اساسي به توليد داخلي قلمداد مي‎نمايند.

كاهش 18درصدي بودجه‎هاى عمرانى

در لايحه بودجه 1397بودجه‎هاي عمراني كاهشي 18درصدي را تجربه كرده‎اند. بودجه عمراني پيشنهادي 60هزار ميليارد تومان است كه نسبت به بودجه عمراني 71هزار ميليارد توماني سال1396، 11هزار ميليارد تومان كاهش يافته است. اين نكته را هم بايد مورد توجه قرار داد كه در سال‎هاي اخيردرصد تخصيص بودجه‎هاي عمراني نيز گزارش‎هاي منتشر شده در 7ماهه اول سال1396 تنها 14هزار ميليارد تومان از بودجه عمراني تخصيص يافته است؛ در حالي كه بر اساس قانون بودجه در 7ماهه نخست سال بايستي ميزان تخصيص اعتبارات عمراني حدود 42هزار ميليارد تومان باشد. گذشته از آن كه بخش زيادي از تخصيص بودجه عمراني به صورت اسناد خزانه و اوراق مشاركت پرداخت شده است. در سال آتي نيز بيش از 78درصد بودجه عمراني از طريق استقراض از مردم(38.5هزار ميليارد تومان) تأمين خواهد شد.

در تخصيص بودجه 368هزار ميليارد توماني دولت، بودجه عمراني تنها 16درصد آن(60هزار ميليارد تومان) را به خود اختصاص داده است. در مقابل 70درصد منابع به بودجه جاري(276هزار ميليارد تومان) اختصاص يافته است. 13درصد باقي مانده بودجه نيز به تسويه بدهي‎ها و مانند آن(31هزار ميليارد تومان) اختصاص دارد. بر اساس نقشه داده‎نمايي لايحه بودجه97، هزينه‎هاي جاري دولت بيش از 276هزار ميليارد تومان پيش‎بيني شده است كه 70درصد اين رقم يعني بيش از 191هزار ميليارد تومان صرف جبران خدمات كاركنان و رفاه اجتماعي مي‎شود.

افزايش قيمت حامل‎هاي انرژي

در لايحه دولت سقف درآمدهاي پيش‎بيني شده از افزايش قيمت حامل‎هاي انرژي، 17هزار و 400ميليارد تومان در نظر گرفته شده است. در اين چارچوب نرخ 1500توماني براي هر ليتر بنزين و 400تومان براي هر ليتر گازوئيل در محافل كارشناسي پيشنهاد شده است. شوك ناشي از افزايش شديد قيمت حامل‎هاي انرژي نه تنها تورم را دامن خواهد زد، بلكه فضاي كسب و كار داخلي را نيز با مخاطرات جدي مواجه خواهد ساخت.

وابستگي زياد بودجه به نفت

يكي از اشكالات بودجه‎ريزي كشور وابستگي شديد بودجه دولت به عوايد حاصل از صادرات نفت خام است. رفع اين آسيب نيازمند اصلاحات ساختاري هم در شيوه انجام وظايف دولت و هم در شيوه انجام تعيين محدوده وظايف دولت است. در لايحه بودجه1397، منابع حاصل از نفت 101هزار ميليارد تومان پيش‎بيني شده است كه اگر 10هزار تومان مابه التفاوت ارز و 21هزار ميليارد تومان برداشت از ذخيره ارزي را هم بدان اضافه كنيم، منابع نفتي بودجه به رقم 131هزار ميليارد تومان مي‎رسد كه معادل 35درصد منابع بودجه عمومي است. در واقع بيش از يك سوم درآمدهاي بودجه به صورت مستقيم به نفت وابسته است. حدود يك سوم(34.7‎درصد) نيز از محل ماليات(128هزار ميليارد تومان) تأمين مي‎شود. يك سوم باقي نيز از محل فروش كالاها و خدمات(19‎درصد) و همچنين استقراض از مردم(10.5‎درصد) تأمين مي‎گردد.

برداشت از منابع صندوق توسعه ملي

دست اندازي دولت به منابع صندوق توسعه ملي يكي از تناقضات بودجه است. در حالي كه در لايحه عنوان شده كه 32درصد منابع نفت به حساب صندوق توسعه ملي واريز مي‎شود؛ در بخش ديگر لايحه برادشت 21هزارا ميليارد توماني از صندوق مطرح شده است. لازمه اين امر آن است كه بيش از 12درصد از منابع ريخته شده به صندوق برداشت شود و تنها 20درصد از فروش نفت به حساب صندوق واريز شود. برداشت مزبور از صندوق توسعه ملي مغاير با سياست‎هاي اقتصاد مقاومتي و برنامه ششم توسعه كشور است.

در لايحه بودجه97 برداشت 5/8ميليارد دلار از منابع صندوق توسعه ملي براي استفاده در 11عنوان مصرفي بودجه از جمله بودجه صدا و سيما، توسعه مكران و پرداخت پاداش بازنشستگان آموزش و پرورش را مطرح شده است. اختصاص منابع صندوق توسعه ملي به مخارج جاري را با هيچ منطق اقتصادي نمي‎توان توجيه كرد؛ چرا كه منابع صندوق توسعه ملي براي جلوگيري از صرف آن در بودجه‎هاي جاري كشور تاسيس شده نه اين‎كه دولت دوباره براي جبران ناتواني خود دست به دامان آن بشود.

كاهش پرداخت يارانه و عدم شفافيت در منابع هدفمندي يارانه‎ها

در لايحه بودجه97 بودجه پرداخت يارانه نقدى از 33هزار و 500ميليارد تومان به 23هزار ميليارد تومان كاهش يافته است. اين امر به معني برنامه ريزي براي حذف يارانه نزديك به 31ميليون نفر از مردم(از 74ميليون نفري كه يارانه مي‎گيرند) در سال آينده است. بر اين اساس، تنها 44ميليون نفر يارانه دريافت خواهند نمود. بر اساس لايحه، در سال1397 سازمان هدفمندسازي يارانه‎ها ضمن تغيير نام به صندوق رفاه اجتماعي و اصلاح اساسنامه از جهت موضوع، ساختار و ديگر ابعاد به منظور انجام مأموريت جديد تحت نظر وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي قرار خواهد گرفت و اموال و دارايي‎هاي سازمان مزبور به صندوق رفاه اجتماعي تعلق خواهد داشت.

برنامه‎ريزي براي كاهش يارانه بگيران در حالي صورت مي‎گيرد كه هنوز دولت با مشكلاتي در شناسايي اقشار آسيب‎پذير مواجه است. علاوه بر اين بخش زيادي از منابع حاصل از هدف‎مندسازي يارانه‎ها به صورت شفاف در بودجه وارد نشده است.

افزايش نقدينگي

با در نظر گرفتن درآمد نفت به ميزان 96هزار ميليارد تومان بعلاوه مبلغ 21هزار ميليارد تومان برداشت از صندوق توسعه ملي، نقدينگي سال آتي بسيار بالا خواهد بود. با توجه به مشكل كسادي كسب و كار داخلي و محدوديت‎هاي واردات، افزايش نقديندگي مسلما منجر به افزايش تورم در سال آينده خواهد شد. در اين چارچوب دو رقمي بودن تورم حتمي است و بايد با تورم تك رقمي خداحافظي نمود.

استاني كردن بودجه آموزش و پرورش و بنياد شهيد

در لايحه بودجه سال1397 رديف سه دستگاه آموزش و پرورش، بنياد شهيد و سازمان‎هاي برنامه و بودجه استان‎ها از جدول بودجه دستگاه‎هاي ملي(جدول7) به جدول بودجه استاني(جدول10) انتقال يافته است. انتقال مزبور باعث شده است كه رشد زيادي در بودجه استاني ثبت شود كه حاصل از اين انتقال منابع است. از مجموع 66هزار ميليارد تومان اعتبارات استاني، 33.1هزار ميليارد آن مربوط به دستگاه آموزش و پرورش، 11.4هزار ميليارد تومان مربوط به بنياد شهيد و 29هزار ميليارد تومان مربوط به سازمان‎هاي برنامه و بودجه استاني است. در واقع، 68درصد اعتبارات استاني به خاطر انتقال سه دستگاه مذكور صورت گرفته است كه اين امر لزوماً به معناي سپردن اختيارات بيش‎تر جهت تصميم‎گيري در مورد منابع در استان‎ها نيست.

اين اقدام كه در راستاي عملياتي كردن بودجه‎ريزي انجام شده با ابهاماتي روبه‎رو است؛ چرا كه عملياتي كردن بودجه دستگاهي همانند آموزش و پروش كه ماهيت سرمايه‎گذاري دارد، تناسب چنداني با كاركرد آن ندارد.

ريل‎گذاري برداشت اتوماتيك از صندوق توسعه

در بند«ب» تبصره «1» لايحه، پيشنهاد شده در صورت افزايش ماهيانه منابع نفتي دولت نسبت به يك دوازدهم مبالغ مندرج در رديف‎هاي 210101 و 210109، مازاد حاصله پس از كسر سهم صندوق توسعه ملي و سهم شركت ملي نفت ايران، به رديف 210112 واريز شود. اين امر بر خلاف ماده(7) قانون برنامه ششم توسعه و به معناي تعطيلي عملي حساب ذخيره ارزي(موضوع ماده(17) قانون احكام دائمي برنامه‎هاي توسعه) است.

در بند «ج» تبصره «1» لايحه بودجه 1397، پيش‎بيني شده است «چنان‎چه منابع دولت از محلي صادرات نفت، ميعانات گازي و خالصي صادرات گاز در سال1397 كمتر از 1010 هزار ميليارد ريال شود، به دولت اجازه داده مي‎شود از محل حساب ذخيره ارزي براي تأمين مابه‎التفاوت حاصل شده اقدام كند».

در رديف 210111 نيز با درج عدد 1 زمينه براي برداشت مورد نظر فراهم شده است. در واقع اين رديف به شكل فعلي بدين معناست كه در صورت كاهش قيمت و يا مقدار صادرات نفت، دولت بتواند از منابع حساب ذخيره ارزي(در صورت وجود)، منابع مورد نظر از صادرات نفت در سال1397 تحقق ببخشد.

ادامه روند تمركز بودجه‎هاي آموزش عالي در شهرهاي بزرگ

در لايحه بودجه 97 نيز روال تمركز بودجه‎هاي آموزش عالي در شهرهاي بزرگ همچون تهران استمرار يافته است. به جز دانشگاه پيام نور كه رتبه اول را در تخصيص بودجه آموزش عالي به خود اختصاص داده، رتبه بعدي در اختيار دانشگاه تهران با 884 ميليارد تومان است. رتبه سوم به دانشگاه شهيد بهشتي با 367 ميليارد تومان تعلق دارد.

هرچند نرخ رشد بودجه دانشگاه‎ها در لايحه بودجه1397 نوسان چنداني ندارد و بين 12 تا 16 درصد رشد را ثبت كرده است؛ افزايش ميزان بودجه دانشگاه‎هاي بزرگ به واسطه بزرگ بودن پايه بودجه آن‎ها قابل توجه است. به طور نمونه، هرچند بودجه دانشگاه تهران حدود 16 درصد افزايش يافته است؛ ولي افزايش مزبور رقم قابل توجهي است و معادل كل بودجه برخي دانشگاه‎ها مي‎باشد. افزايش بودجه دانشگاه تهران معادل 119 ميليارد تومان است كه اين رقم بيش‎تر از بودجه دانشگاه بوعلي سينا همدان است.

متاسفانه در مورد بودجه حوزه علميه و برخي مراكز حوزوي دانشگاهي جوسازي‎هاي بدي صورت گرفت. هرچند بودجه حوزه علميه به نيم درصد كل بودجه عمومي نيز نمي‎رسد، ولي فضاي نامناسبي در اين مورد شكل گرفت. اين در حالي است كه بخش زيادي از اين بودجه صرفه بيمه طلاب مي‎شود.

در مورد بودجه مؤسسه آموزشي و پژوهشي امام خميني نيز فضاسازي‎هاي نادرستي انجام شد. مبلغ بودجه مؤسسه در لايحه بودجه سال1397 حدود 28ميليارد تومان است كه با بودجه ساير دانشگاه‎ها و مراكز آموزش عالي قابل مقايسه نيست. هرچند بودجه مؤسسه امام خميني حدود 22درصد رشد داشته ولي عدد پايه آن بسيار پايين است و قابل مقايسه با بسياري از مراكز نيست. ميزان تخصيص بودجه به مؤسسه با رقم مصوب بسيار فاصله دارد. اين در حالي است كه مؤسسه داراي تعداد زيادي دانشجوي كارشناسي، ارشد و دكتري در بيش از 14رشته علوم انساني است. سالانه تعداد زيادي كتاب و مقاله توسط اساتيد مؤسسه منتشر مي‎شود. تعداد مجلات علمي پژوهشي مؤسسه بالغ بر 18عدد است كه از اين تعداد 11مجله علمي پژوهشي، 5مجله علمي ترويجي و 3مجله علمي تخصص است.

روند هشدار دهنده طرح بيمه سلامت و وضعيت صندوق‎هاي بازنشستگي

هرچند اجراي طرح بيمه سلامت توانسته از هزينه‎هاي درماني پرداختي توسط مردم بكاهد، ولي اين طرح عملا هزينه سنگيني را به دولت تحميل كرده و مي‎كند. به نظر بسياري از كارشناسان ادامه اين طرح مي‎تواند به طور مستمر هزينه‎هاي زيادي را بر بودجه عمومي دولت تحميل كند. در لايحه بودجه 1397 بيش از 10 هزار ميليارد تومان به اين امر اختصاص يافته است.

به مشكل بالا بايد مشكلات صندوق‎هاي بازنشستگي و تأمين اجتماعي را نيز افزود. به هم خوردن ورودي و خروجي اين صندوق‎ها بخش زيادي از بودجه‎هاي عمومي كشور را به سمت كمك به آن‎ها كشانده است. اين مشكل به‎عنوان يكي از مشكل‎هاي سه‎گانه در ويرايش‎هاي اوليه برنامه ششم توسعه كشور مطرح شده بود.. وضعيت امروز صندوق‎هاي بازنشستگي باعث شده است كه در حال حاضر دولت نه تنها به كاركنان خود حقوق و دستمزد پرداخت مي‎كند، بلكه پس از دوران بازنشستگي نيز پرداخت‎هاي دولت اين بار با عنوان مستمري و بازنشستگي ادامه مي‎يابد.

وابستگي صندوق‎هاي بازنشستگي از جمله صندوق بازنشستگي كشوري به بودجه عمومي دولت سال‎هاست به يك مساله تبديل شده است. در همين راستا قانون برنامه پنجم توسعه طي ماده 26 راهكارهايي نظير كاهش حمايت‎هاي غير بيمه‎اي، وصول بموقع حق بيمه‎ها، تقويت فعاليت‎هاي اقتصادي و سرمايه‎گذاري، استفاده از روش‎هاي نوين اداره صندوق‎ها و غيره براي برون‎رفت از اين مشكل پيشنهاد كرده كه به سبب عملياتي نشدن ماده مزبور تاكنون نتوانسته از اين وابستگي ممانعت به عمل آورد. اعتبارات صندوق كشوري در سال‎هاي برنامه پنجم بيانگر آن است كه رقم بودجه اين سازمان از 5600 ميليارد تومان در سال 1389 با ثبت رشدي 247 درصدي به حدود 20 هزار ميليارد تومان در سال 1395 رسيده است.

نتيجه‎گيري

لايحه بودجه سال1397 در حالي تقديم مجلس شوراي اسلامي شد كه اقتصاد كشور درگير يك جنگ تمام عيار اقتصادي است و از مشكلات دروني همچون مشكل كسادي فضاي كسب و كار، نرخ بالاي بيكاري، ناكارآمدي بانك‎ها و مؤسسات اعتباري رنج مي‎برد. در اين فضا، تلاش چنداني براي اصلاح ساختارهاي اقتصادي معيوب كشور صورت نگرفته است. علاوه بر اين ريل‎گذاري‎هاي نادرستي نيز در اقتصاد ايران صورت گرفته كه مي‎تواند مشكلات كشور را تشديد نمايد. افزايش سهم استقراض از مردم در بودجه كه نوعي استقراض از آيندگان است؛ كاهش 18درصدي بودجه عمراني، افزايش ده درصدي ماليات‎ها، دستكاري متغيرهاي كليدي در اقتصاد كشور از جمله نرخ حامل‎هاي انرژي، برداشت از منابع صندوق توسعه ملي، افزايش نقدينگي و مانند آن روندهاي نادرستي است كه اقتصاد ايران را با مخاطرات جدي روبه‎رو خواهد نمود. بسياري از اين اقدامات با سياست‎هاي اقتصاد مقاومتي و مواد برنامه ششم توسعه كشور سازگار نيست.

يكي از مشكلاتي كه از ديرباز در نظام بودجه‎ريزي كشور وجود دارد عدم بررسي بودجه شركت‎هاي دولتي در مجلس است. اين در حالي است كه مي‎توان به راحتي چند شركت عمده دولتي كه بخش زيادي از بودجه 814 هزار ميليارد توماني را به خود اختصاص مي‎دهند، را هنگام تصويب بودجه در مجلس بررسي نمود. همچنين روند خودكار خلق پول در نظام بودجه‎ريزي كشور و عدم اقدام براي مقابله با آن باعث ايجاد نوعي تورم ساختاري در اقتصاد ايران شده است. در دوره قبلي مجلس طرحي براي رفع اين مشكل و قطع كردن رابطه نفت و بودجه توسط برخي از نمايندگان مجلس مطرح شد؛ ولي نه تنها اين طرح بايكوت شد؛ بلكه نمايندگان پيشنهاد دهنده آن نيز عملا بايكوت شدند. به اين دو مشكل بايد روندهاي جديد در انتشار بيش از حد اوراق مالي تعهدزا و آينده خوري را نيز اضافه كرد.

به نظر مي‎رسد كه فرآيند بودجه‎ريزي ما از شفافيت كافي برخوردار نيست. هنوز تحليل جامعي از ميزان استحقاق‎ها در فرآيند تخصيص بودجه صورت نگرفته است. به طور نمونه، مشخص نيست كه چرا كسي در مورد افزايش بودجه دانشگاه‎ها سخني به ميان نمي‎آورد؛ ولي تخصيص نيم‎درصد بودجه كشور به حوزه‎هاي علميه را مورد هجمه قرار مي‎دهند. اين كه نيم‎درصد بودجه عمومي به يكي از مهم‎ترين نهادهاي فرهنگ‎ساز جامعه اختصاص يابد نه تنها تخصيص‎ هزينه‎اي نيست؛ بلكه سرمايه‎گذاري براي تشكيل سرمايه اجتماعي جامعه است. گذشته از آن كه بخش زيادي از بودجه از محل انفال تامين مي‎شود كه مي‎توان بخشي از آن را در ترويج دين خدا و نهادينه كردن ارزش‎هاي اخلاقي در جامعه هزينه نمود.